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Espropriazione ex RD 639/1910

Espropriazione ex RD 639/1910

Onde garantire la possibilità di un esito positivo all’esecuzione per i crediti dei Comuni, si riteneva che si potesse procedere all’iscrizione di ipoteca sulla base dell’ingiunzione fiscale. E’ intervenuta invece una recente Circolare, la n. 4 del 20 maggio 2008 dell’Agenzia del Territorio, che ha smentito tale possibilità, affermando anche che non vige per la procedura di riscossione l’esonero da disposizioni agevolative.
L’impostazione dell’Agenzia nel considerare le richieste di chiarimento sulla portata ed ambito di applicazione delle disposizioni contenute nel decreto legge 24 settembre 2002, n. 209, convertito con modificazioni dalla legge 22 novembre 2002, n. 265, si fonda sulla distinzione tra il piano civilistico e fiscale. In particolare, le perplessità manifestate riguardano l’art. 4, comma 2-sexies, del decreto legge, che prevede che “i comuni e i concessionari iscritti all’albo di cui all’articolo 53 del decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446 … procedono alla riscossione coattiva delle somme risultanti dall’ingiunzione prevista dal testo unico di cui al R.D. 14 aprile 1910, n. 639, secondo le disposizioni contenute nel titolo II del D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, in quanto compatibili.”. I profili considerati vengono distinti in: – civilistico: applicabilità, all’attività di riscossione svolta da questi enti e concessionari, delle disposizioni di cui all’art. 77 del D.P.R. 602/73, il quale prevede la possibilità di iscrivere ipoteca a garanzia delle somme iscritte a ruolo; – tributario: applicabilità del regime di esenzione previsto dagli artt. 47 e 47-bis del D.P.R. 602/73 alle formalità richieste da questi soggetti, nonché alle ispezioni e certificazioni rilasciate agli stessi.
Il quadro in cui si innesta la problematica si presenta complesso e caratterizzato dalla presenza di disposizioni risalenti nel tempo a cui si sono sovrapposti, in modo non sempre ben coordinato, anche recenti interventi normativi.
L’ingiunzione fiscale è l’atto iniziale della procedura di riscossione coattiva disciplinata dal Testo Unico approvato con R.D. 14 aprile 1910, n. 639. Secondo la giurisprudenza l’ingiunzione ha natura di atto amministrativo complesso, che non solo ha la funzione di formale accertamento del credito, fondato sul potere della pubblica amministrazione di realizzare coattivamente le proprie pretese, ma anche cumula in sé le caratteristiche di forma e di efficacia di titolo esecutivo e di precetto.
La disciplina della riscossione coattiva delle entrate locali, attuata mediante questa procedura, aveva subito sostanziali modifiche con il D.P.R. 28 gennaio 1988 n. 43, poi abrogato dall’art. 68 del D. Lgs. 112/1999, che nell’istituire il servizio centrale della riscossione aveva generalizzato le modalità di riscossione mediante ruolo, utilizzate per le imposte dirette ai sensi del D.P.R. 602/73, imponendo la formazione dei ruoli anche per le entrate precedentemente riscosse con l’ingiunzione fiscale.
In questo ambito generale è intervenuto il D.Lgs. 15 dicembre 1997, n. 446, che, nell’operare il riordino della disciplina dei tributi locali, ha previsto al comma 6 dell’art. 52, che la riscossione coattiva dei tributi e delle altre entrate di spettanza delle province e dei comuni, è effettuata con la procedura di cui al D.P.R. n. 602/73, se affidata ai concessionari del servizio centrale della riscossione, mentre è attuata con la procedura indicata dal regio decreto n. 639/1910 se la riscossione è svolta in proprio dall’ente locale o affidata ai soggetti menzionati al comma 5, lettera b), del medesimo articolo. In tale contesto per i comuni e le province torna attuale la procedura di riscossione coattiva mediante ingiunzione fiscale, e viene istituito l’albo dei soggetti privati abilitati ad effettuare l’attività di riscossione delle entrate dei predetti enti territoriali (“concessionari locali”).
La successiva riforma della riscossione ha operato innovazioni, anche con riflessi sull’attività di riscossione coattiva delle entrate degli enti locali per le quali l’art. 3 del D.Lgs. 13 aprile 1999, n. 112, ha mantenuto ferme per i comuni e le province le disposizioni contenute negli articoli 52 e 53 del D.Lgs. n. 446 del 1997. E’ stata riaffermata per la riscossione diretta del comune, in proprio o mediante affidamento a soggetti terzi, la vigenza delle norme del 1910.
Ora l’attività di riscossione coattiva dei tributi e delle altre entrate di spettanza degli enti territoriali soggiace ad una diversa disciplina a seconda che venga affidata o meno al servizio nazionale della riscossione, e quindi agli “agenti della riscossione” e hanno integrale applicazione le disposizioni del D.P.R. 602/73; in caso contrario, quando sia svolta dall’ente, in proprio o mediante affidamento a soggetti terzi, è applicabile la disciplina prevista dal R.D. 639/1910.
In questo quadro si inserisce l’articolo 4, comma 2-sexies, del D.L. 209/2002, il quale, per la riscossione delle somme portate dall’ingiunzione prevista dal R.D. 639 del 1910, ha esteso ai comuni ed ai “concessionari locali”, iscritti all’albo di cui all’articolo 53 del D. Lgs. 446/97, le disposizioni di cui al titolo II del D.P.R. 602/73, “…in quanto compatibili”. La norma parrebbe consentire ai comuni ed ai “concessionari locali” di iscrivere ipoteca sugli immobili del debitore e dei coobbligati per i crediti di imposta per cui si procede, ai sensi dell’articolo 77 del D.P.R. 602/73.
Il quesito da risolvere resta se per la riscossione coattiva diretta dell’ente locale si possa procedere o meno all’iscrizione di ipoteca legale sugli immobili del debitore, procedendo cioè sulla base di un titolo dalla duplice natura di titolo esecutivo e di atto prodromico all’inizio dell’esecuzione; se sia atto idoneo all’iscrizione dell’ipoteca a garanzia del credito tributario in virtù del rinvio al Titolo II del D.P.R. 602/73 operato dal D.L. 209/2002; il punto è se il rinvio operato dall’articolo 4, comma 2-sexies, del D.L. 209/2002 alle “…disposizioni contenute nel titolo II del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, in quanto compatibili” consenta la possibilità di attribuire all’ingiunzione fiscale la natura di titolo idoneo per l’iscrizione ipotecaria.
L’Amministrazione ritiene necessario stabilire se l’operazione di rinvio operato dall’articolo 4, comma 2-sexies4, in quanto limitata alle sole disposizioni “compatibili”, possa coinvolgere anche la disposizione che, individuando quale titolo idoneo il ruolo, prevede in modo espresso l’iscrivibilità dell’ipoteca sugli immobili del debitore e dei coobbligati.
Assume ancora l’Amministrazione che l’ingiunzione è atto estraneo all’esecuzione in senso proprio; il rinvio operato dalla norma sembra coinvolgere soltanto le disposizioni direttamente riferibili al procedimento di espropriazione forzata, che inizia con la trascrizione dell’avviso di vendita di cui all’articolo 78 del D.P.R. 602/73. Con l’inciso “in quanto compatibili”, il Legislatore sembra aver inteso circoscrivere l’applicabilità della diversa fonte richiamata alle sole disposizioni congruenti con la particolare natura ed efficacia dell’ingiunzione fiscale in forza della quale viene promossa l’esecuzione forzata.
Conclude l’Amministrazione che, pur essendo titolo esecutivo, non può farsi discendere, in assenza di una espressa previsione normativa in tal senso, l’idoneità dell’ingiunzione fiscale a costituire titolo per l’iscrizione di ipoteca e questo afferma anche conformandosi a un parere dell’Avvocatura Generale dello Stato n. 13635/07, che ha osservato come debba escludersi che “…il generico rinvio operato dall’art. 4, comma 2-sexies del d.l. 209/2002 alle norme del titolo II del d.p.r. 602/73, peraltro previa verifica di compatibilità, sia sufficiente ad attribuire all’ingiunzione fiscale l’idoneità a costituire titolo per l’iscrizione di ipoteca…”. Proprio la natura eccezionale delle norme che individuano gli atti sulla cui base può essere iscritta ipoteca non consente l’estensione.
Il tenore delle disposizioni di cui all’articolo 4, comma 2-sexies, del D.L. 24 settembre 2002, n. 2095, convertito con modificazioni dalla legge 22 novembre 2002, n. 265, data la generalità del rinvio ivi contenuto, impone la considerazione anche da un punto di vista tributario.
Siccome le disposizioni che prevedono agevolazioni tributarie sono di stretta interpretazione (Corte di Cassazione sentenze n. 4530/2002, n. 4611/2002, n. 13607/1991) in considerazione della loro particolare ratio legis, non sembra possa comportare l’estensione delle agevolazioni tributarie, che restano ancorate al principio di tassatività in considerazione della natura “eccezionale” delle disposizioni agevolative tributarie.
La pretesa equiparazione della procedura di riscossione coattiva mediante ingiunzione fiscale a quella di riscossione mediante ruolo, secondo il vigente disposto normativo, comunque non attribuisce ai comuni e ai “concessionari locali” la gratuità delle formalità ipotecarie, ai sensi dell’art. 47, primo comma, del D.P.R. n. 602/73, né la gratuità delle certificazioni e delle visure ipotecarie. In proposito l’Avvocatura dello Stato ha osservato che “… il rinvio contenuto nell’art. 4, comma 2-sexies del d.l. 209/02 al titolo II del citato D.P.R. 602/73 – che non è assoluto, bensì nei limiti della compatibilità – non sembra poter determinare l’applicabilità dell’art. 47 nell’ambito della procedura di riscossione mediante ingiunzione fiscale, potendo anche dubitarsi dell’ammissibilità di un’interpretazione analogica della norma che estenda a soggetti diversi l’agevolazione riconosciuta in favore dei concessionari del servizio nazionale di riscossione”.
Stante la previsione dell’art. 36 del D.L. n. 248/2007 l’Amministrazione ha quindi ritenuto che all’ingiunzione fiscale, in base alla quale i comuni procedono direttamente, in proprio o tramite “concessionari locali”, alla riscossione coattiva delle somme, non possa essere attribuita la natura di titolo idoneo per l’iscrizione di ipoteca legale e che alla relativa procedura di riscossione non siano applicabili le disposizioni agevolative tributarie previste per le operazioni ipotecarie richieste dagli agenti della riscossione.